ÇOMÜ sınıfta kaldı!

Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi’nin (ÇOMÜ), Sayıştay müfettişlerince gerçekleştirilen 2021 yılı denetimlerinde, kanuni şartlar oluşmadığı halde pazarlık usulü düzenlenen ihalelerin yanı sıra fakülte ve yüksekokul sekreterlerinin görevde yükselme sınavına girmeden müdürlük kadrolarına atanmalarının tespit edilmesi dikkat çekti.

Sayıştay Başkanlığı, Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi’ne ilişkin 2021 Yılı Düzenlilik Denetim Raporunu kamuoyu ile paylaştı.

Sayıştay müfettişlerince gerçekleştirilen denetimlerin ardından yayınlanan raporun ‘Bulgu Listesi’ kısmında en çok dikkat çeken kısımlar, kanuni mevzuata aykırı biçimde düzenlenen ihaleler ile bazı üniversite personellerinin görevde yükselme sınavına girmeden müdürlük kadrolarına atanmaları oldu.

Söz konusu raporda her iki bulguya ilişkin yapılan açıklamada şunlar kaydedildi:

BULGU 5: Görevde Yükselme Sınavına Girmeden Fakülte veya Yüksekokul Sekreterlerinin Müdürlük Kadrolarına Atanması

“Eşitlik, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde atama yapılması gereken şube müdürlüğü kadrolarına, bu ilkeler gözetilmeksizin ve mevzuatında belirlenen şartlar dikkate alınmaksızın atamalar gerçekleştirildiği görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 3’üncü maddesinde; devlet kamu hizmetleri görevlerine girmenin, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmenin liyakat sistemine dayandırılması gerektiği ve bu sistemin eşit imkânlarla uygulanmasında devlet memurlarının güvenliğe sahip kılınması gerektiği düzenlenmiştir.

Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği’nde; Yönetmelik’in amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumları memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliğine ilişkin usul ve esasları belirlemek şeklinde tanımlanmıştır.

Şube müdürü kadro unvanı görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadro unvanları arasında sayılmıştır. Görevde yükselme suretiyle atanacaklar için alt görevlerde toplam en az üç yıl hizmeti bulunmak, ilan edilen kadro için bu şartı sağlayan personel bulunmaması durumu hariç olmak üzere, bu hizmet süresinin en az bir yılını kurumda geçirmiş olmak, en az dört yıllık yükseköğrenim mezunu olmak, ilan edilen kadrolar için belirlenen başvuru süresinin son günü itibarıyla, yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumlarında şef, koruma ve güvenlik şefi, uzman, sivil savunma uzmanı, araştırmacı, basın ve halkla ilişkiler müşaviri, müze araştırmacısı, çözümleyici, başhemşire, müdür yardımcısı kadrolarından birinde veya en az lisans düzeyinde öğrenim gerektiren unvan değişikliğine tabi kadrolardan birinde çalışıyor olmak gibi genel ve özel şartlar belirlenmiştir.

Bunun yanında anılan Yönetmelik’in “Görev grupları arasındaki geçişler ve sınavsız atanma” başlıklı 20’nci maddesinde; gruplar arasındaki görevde yükselme ve unvan değişikliği niteliğindeki atamaların görevde yükselme sınavı veya unvan değişikliğine tabi olduğu ancak, kurumda veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarında daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavı veya unvan değişikliği sınavına tabi tutulmadan atama yapılabileceği de düzenlenmiştir.

Dolayısıyla 657 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri gereğince, devlet memurlarının sınıfları içerisinde ilerlemeleri ve yükselebilmeleri hususlarında eşit imkânlara sahip olması ve bu konudaki haklarının garanti altına alınmış olması gerekmektedir. Bu amaca dönük olarak yayımlanan Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği ile de, üniversitelerde çalışan devlet memurlarının görevde yükselebilmeleri objektif kriterlere bağlanmış ve bu husus “liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde” ifadesi ile de açıkça ortaya konulmuştur.

Her ne kadar görevde yükselebilme genel olarak sınav şartına bağlanmış olsa da, Yönetmelik buna bir istisna getirmiş ve müdür kadrosundan daha üst görevlere en az dört yıllık yükseköğrenim mezunu olmak kaydıyla, genel hükümlere göre sınavsız atama yapılabileceği, yine söz konusu üst görevlerde bulunanların sınav şartı aranmaksızın şube müdürlüğü gibi alt görevlere atanabileceği hüküm altına almıştır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden de açıkça anlaşılacağı üzere, asıl olan memurun eşitlik ve liyakat esasları doğrultusunda objektif kriterler dahilinde görevinde yükselebilmesidir.

Ancak Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesinde şube müdürlüğü kadrolarına atamalarda mevzuatta öngörülen şartları bertaraf edebilmek ve bu kadrolara sınavsız atama yapabilmek için öncesinde kısa süreli fakülte, enstitü ve yüksekokul sekreterliği gibi üst görevlere atamalar yapıldığı görülmüştür. Üstelik bu yöntem istisnai olarak değil asıl atama usulü yerine çok sayıda kullanılmıştır. Söz konusu atamalara ilişkin özet tablo aşağıdaki gibidir:

Böylelikle, kısa süreli atamalarla üst görevlere atanan kişiler, Yönetmelik’in söz konusu istisna hükmünden yararlanılarak şube müdürlüğü kadrolarına atanmış, mevzuatla getirilen eşitlik ve liyakat esası göz ardı edilmiştir.

Bunun yanı sıra söz konusu istisna bu tür atamalarda sadece sınav şartını ortadan kaldırmaktadır. Bu şekilde ataması yapılacak kişilerin 657 sayılı Kanun ve Yönetmelik’te belirlenen diğer şartları da taşıyor olması gerekmektedir. Ataması yapılan kişilerin 7 tanesi, müdürlük görevinden daha alt görev grubu içerisinde üç yıl süreyle çalışma şartını taşımamaktadırlar. Dolayısıyla, müdürlük sınavına dahi giremeyecek kişilerin istisnai yetki kullanımı nedeni ile şube müdürlüklerine atandıkları görülmektedir. Bu sebeple de, mevzuatın eşitlik ve liyakat esaslarına aykırı olan bu atamalar, aynı zamanda mevzuata da açıkça aykırı olarak gerçekleştirilmiştir.

Kamu idaresi tarafından bulgu konusu hususa iştirak edilerek söz konusu atamaların Üniversitenin kadro ihtiyaçları doğrultusunda yapılmış olduğu ve bundan sonra yapılacak atamalarda bulgu da yer alan hususlara dikkat edilmeye çalışılacağı ifade edilmiştir.

Söz konusu uygulama, Üniversitenin kanunlarla belirlenmiş amaçlarına ulaşması ve memurların eşitlik ve liyakat esasları dâhilinde görevlerini yerine getirebilmeleri açısından riskler barındırmaktadır. Bu nedenle, şube müdürlüklerine görevde yükselme sınavı yapılarak yeterlilik ve objektiflik kriterlerine göre atama yapılması gerektiği değerlendirilmektedir.”

BULGU 6: Kanuni Şartlar Oluşmadığı Halde Pazarlık Usulü ile İhale Yapılması

“Üniversite tarafından yapılan çeşitli hizmet ve yapım işi ihalelerinin, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu uyarınca şartları bulunmadığı halde pazarlık usulü ile gerçekleştirildiği görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde;

“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.

...

Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulü temel usullerdir.

...” hükmü,

Aynı Kanun’un “Pazarlık usulü” başlıklı 21’inci maddesinde;

“Aşağıda belirtilen hallerde pazarlık usulü ile ihale yapılabilir:

...

b) Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya yapım tekniği açısından özellik arz eden veya yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerekliliği idarece belirlenen hallerde veyahut idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması.

...” hükmü yer almaktadır.

Kamu İhale Kanunu’nda temel ihale usulleri olarak açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulü sayılmış olup, pazarlık usulü istisnai bir ihale usulü olarak öngörülmüştür. Bu istisnai usulün uygulanabilmesi için ise Kanun’da bir takım şartlar belirlenmiştir. 21’inci maddenin (b) bendi de bu istisnai şartlardan bir tanesidir.

Anılan Kanun’un 21/b maddesinde kanun koyucu iki ayrı durumu düzenlemiştir. Birinci durum; “doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya yapım tekniği açısından özellik arz eden veya yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerekliliği idarece belirlenen haller” ikinci durum ise “idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması” halidir.

Birinci durumda pazarlık usulünün hangi şartlarda uygulanacağı tek tek sayılmıştır. Her ne kadar ‘idarece belirlenen haller’ denilmek suretiyle idareye geniş bir takdir yetkisi verilmiş olsa da maddede belirtilen hallerin mevcudiyeti halinde bu durumların can ve mal güvenliğini ne şekilde tehlikeye düşüreceği veya yapım tekniğinin ne tür özellikler arz ettiği açıkça belirtilmeli, öne sürülen gerekçeler de kabul edilebilir nitelikte olmalıdır.

İkinci durumla ilgili olarak ise Kamu İhale Kurulunun vermiş olduğu kararlarda; öngörülemeyen olay kavramının açıklığa kavuşturulması gerektiği üzerinde durulmuş ve bir durumun 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21/b maddesi açısından idarece öngörülemeyen olay içerisine girebilmesi için idarelerin kusurundan kaynaklanan bir durumun olmaması ve ortaya çıkan olayın; ihale yapılmasını gerektiren durumdan önce idare tarafından “öngörülemez”, “olağan dışı”, “anormal” nitelikte ve “idarenin iradesinden bağımsız” olması gerektiği belirtilmiştir.

Yapılan inceleme sonucunda gerekli şartlar tam olarak oluşmadığı halde pazarlık usulü (21/b) ile ihale edilen işlere aşağıdaki tabloda yer verilmiştir.

Kamu idaresi tarafından Terzioğlu Kampüsü Anayol Hattı Fore Kazık ve İstinat Duvarı Yapılması İşi’nde ana yolun çökmesinin önüne geçmek ve çökme esnasında oluşabilecek can ve mal kayıplarını önlemek, oluşabilecek heyelan ve toprak kaymalarının biran önce durdurabilmesini sağlamak amacıyla sürenin de hayati öneme sahip olması da göz önüne alınarak pazarlıkla ihale yapıldığı ifade edilmiştir. Fakat söz konusu iş için öncelikle 22.04.2021 tarihinde de bir ihale yapıldığı, bu ihalenin iptal edilerek 30.07.2021 tarihinde tekrar pazarlık usulü ile ihaleye çıkılması idarenin iddialarını geçersiz kılmaktadır. Söz konusu iş idarenin iddia ettiği gibi can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen bir durum olsaydı ilk yapılan ihale iptal edilip üç aydan daha fazla bir süre sonra tekrar ihaleye çıkılmaması gerekirdi.

Anafartalar Yerleşkesi Bale, Tiyatro, Gösteri, Çok Amaçlı Salon Binası ve Çevre Düzenlemesi Yapım İşi’nde ise beş yıla yakın bir süreçtir yatırım programında yer alan projeye çeşitli sebeplerden dolayı başlanılamadığından zorunlu olarak Konservatuar bölümünün yerleşkelerdeki farklı binalarda eğitim ve öğretim faaliyetlerini yürütmeye çalıştığı için işin ivedilikle bitirilmesi gerektiği ve pandemi sürecinin idare için öngörülemez gelişmeler arasında yer aldığı belirtilmiş olsa da belirtilen gerekçelerin hiç biri 4734 sayılı Kanun'un 21/b maddesine göre işin yapılabilmesi için gereken şartlar arasında olmayıp açık teklif usulü ile ihaleden kaçınılmasına olanak sağlamamaktadır.

2021 Yılı (Ekim, Kasım, Aralık Ayları) ve 2022 Yılı (Ocak, Şubat -Mart Ayları) Öğrenci ve Personeli İçin Malzeme Dahil Taşımalı Yemek Pişirme ve Sonrası Hizmet Alımları ile ilgili olarak yapılan açık ihalelerde geçerli tekliflerin yaklaşık maliyetin üzerinde olması nedeniyle ihalenin iptal edilmesinin idare tarafından önceden öngörülemeyen olay olarak değerlendirildiği ve eğitim ve öğretim döneminde öğrenciler için beslenme hizmetinin verilebilmesi amacıyla söz konusu işlerin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olduğu gerekçesiyle pazarlıkla ihale yapıldığı ifade edilse de idarelerin 4734 sayılı Kanun kapsamında yaptıkları ihalelerde yaklaşık maliyetin üzerinde teklif gelmesi nedeniyle ihaleyi iptal etmek gibi bir zorunlulukları yoktur. Ülkemizde son yıllarda yaşanan ekonomik gelişmeler ve yaklaşık maliyetin hesaplanması ve ihale tarihi arasındaki süre nedeniyle ihalelerde idareler tarafından hesaplanan yaklaşık maliyetlerin üzerinde teklifler gelmesi durumunun idareler tarafından öngörülemeyen olay olarak değerlendirilmesinin zorlama bir yorum olmaktan öteye geçemediği değerlendirilmektedir.

Yukarıdaki tabloda yer verilen gerekçelerin Kanun’da sayılan 21/b gerekçeleri arasında olmadığı açıktır. Her ne kadar ihale ilan sürelerinin uzunluğu, pazarlık ihalelerinde sürecin kolaylığı ve benzeri gerekçelerle Kanunun 21/b maddesi kullanılsa bile, ihaleye girecek yüklenicilerin ilansız şekilde doğrudan seçilmesi ve ihaleye tek istekli bile katılsa sonuçlandırılmasının mümkün olması pazarlıkla ihale yapılmasının esas nedeni olduğu değerlendirilmektedir.

Üniversitenin belirtilen şartlar oluşmadan pazarlık usulüne başvurması, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda sayılan saydamlık, rekabet, eşit muamele, güvenirlik, gizlilik, kamuoyu denetimi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerine aykırılık oluşturmaktadır.

Sonuç olarak Kamu İhale Kanunu’na göre yapılacak ihalelerde, açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulünün temel usul olarak kullanılması; diğer ihale usullerinin ise, Kanun’da belirtilen özel hallerde kullanılması gerekmektedir.”